Hongrie – Pologne : Les prestations familiales ne peuvent seules inverser le déclin démographique

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Par Olivier Bault.

Cet article a été publié originellement sur Kurier.plus, le site de l’Institut de coopération polono-hongroise Wacław Felczak.

Europe centrale – Budapest accueillait son troisième sommet démographique les 5 et 6 septembre. Étaient présents des représentants de plusieurs gouvernements d’Europe centrale, et même le premier ministre tchèque Andrej Babiš et le président serbe Aleksandar Vučić, ainsi que des ministres de Pologne, de Lettonie et de Bulgarie. Les pays de l’ancienne Europe de l’Est traversent une grave crise démographique depuis la chute du communisme, et c’est seulement récemment que certains ont commencé à tenter de remédier à la situation. Avec des taux de fécondité largement en dessous de la moyenne de l’Union européenne, qui est d’environ 1,6 enfants par femme, ces pays pourraient voir leur population se réduire en peau de chagrin dans les prochaines décennies, à moins d’inverser la tendance ou de recourir à l’immigration de masse comme le font les pays d’Europe occidentale depuis les années 1970. Le besoin d’avoir des politiques natalistes a longtemps été négligé dans les pays post-communistes d’Europe centrale, en partie parce qu’il y avait, après la transition à l’économie de marché, d’autres besoins très pressants dans la santé, les infrastructures routières, la défense, etc. Le déficit démographique a encore été aggravé quand ces pays ont rejoint l’Union européenne dans les années 2000, du fait de l’émigration de masse à la recherche de meilleurs salaires. Au cours de la dernière décennie, la plupart des dirigeants de la région ont pris conscience de l’urgence de la situation, ce qui a pu être à nouveau constaté au sommet de Budapest. La Hongrie était la première à s’engager dans des politiques natalistes actives en 2010, et la Pologne a suivi son exemple à partir de 2015. Les deux pays sont parvenus à inverser la tendance à la baisse des taux de fécondité, mais ceux-ci restent en dessous de la moyenne européenne et surtout très en dessous du niveau des 2-2,1 enfants par femme considéré comme assurant le remplacement des générations.

 

Des taux de fécondité en hausse, mais moins de femmes en âge d’avoir des enfants en Pologne et Hongrie

Le taux de fécondité d’une population donnée est le nombre moyen d’enfants qu’une femme aurait pendant sa vie si sa fécondité devait correspondre aux taux de fécondité actuels en fonction de l’âge et si elle devait vivre au-delà de son âge reproductif. Mais le nombre réel de naissances dépend aussi du nombre de femmes en âge d’avoir des enfants au sein d’une population donnée. Ainsi, si le taux de fécondité a crû de 1,25 à 1,49 entre 2010 et 2018 en Hongrie, et de 1,29 à 1,44 entre 2015 et 2018 en Pologne, le nombre effectif de naissances a baissé à nouveau après la pointe de 2016 en Hongrie (93.063 naissances vivantes) et de 2017 en Pologne (401.982 naissances vivantes). La raison en est qu’il y a aujourd’hui dans les deux pays de moins en moins de femmes en âge d’avoir des enfants. Un problème majeur auquel sont confrontés ces pays, c’est que leurs politiques natalistes arrivent tardivement. Il aurait fallu les mettre en place avant la baisse du nombre de femmes en âge d’avoir des enfants. Néanmoins, il existe aussi désormais une barrière culturelle rendant difficile tout inversement de la tendance, et il a été question de cette barrière culturelle au sommet démographique de Budapest. Pour observer l’influence des politiques natalistes sur la démographie, cela vaut la peine de comparer la démographie et les politiques mises en œuvre en Hongrie et en Pologne à celles de deux grands pays d’Europe occidentale qui ont depuis fort longtemps des politiques familiales généreuses, avec toutefois des effets divergents sur leurs taux de fécondité respectifs : la France, qui avait un taux de fécondité de 1,87 enfants/femme en 2018 (un des indices les plus élevés de l’UE, même s’il est en baisse), et l’Allemagne, avec un taux de fécondité de 1,57 enfants par femme, soit un peu moins que le taux de 1,59 enregistré en 2016, mais plus qu’au cours des années précédentes. Le taux de fécondité en Allemagne n’était en effet que de 1,33 enfants par femme en 2006. Mais pour que la comparaison ait un sens, elle doit tenir compte de l’impact de l’immigration sur les taux de fécondité en France et en Allemagne.

 

L’impact de l’immigration sur les taux de fécondité en Allemagne et en France

En effet, alors que le taux de fécondité pour 2016 était à son plus haut niveau en Allemagne depuis 1973 (1,59 enfants par femme), le taux de fécondité des femmes avec la nationalité allemande, en incluant celles d’origine immigrée, n’était que de 1,46 contre 2,28 pour les femmes étrangères. Dans la France voisine, le taux de fécondité a atteint son plus haut niveau (2,03 enfants par femme) en 2010, ce qui faisait de la France le pays de l’UE avec le taux de fécondité le plus élevé. Cependant, ce taux est en baisse constante depuis 2015. Certains mettent cette tendance défavorable sur le compte de la réduction des prestations familiales. Mais ces réformes défavorables ont surtout affecté les familles plus aisées pour lesquelles la baisse des prestations et les plafonnements des réductions d’impôt ont probablement peu d’impact sur la décision d’avoir ou non des enfants. On notera au passage que la tendance à la baisse concerne aussi les femmes nées à l’étranger. En 2017, le taux de fécondité des femmes immigrées nées à l’étranger était de 2,6 contre 2,8 en 2014, tandis que le taux de fécondité des femmes nées en France ou nées Françaises (ce qui inclut aussi celles d’origine immigrée, c’est-à-dire avec des parents immigrés nés à l’étranger) était de 1,77. Ceci veut dire que si la première catégorie de femmes constituaient 12% des femmes en âge de procréer, elles étaient à l’origine de 19% des naissances. Il est aussi intéressant de voir que dans cette catégorie de femmes immigrées (nées à l’étranger), celles originaires d’Afrique du Nord avaient un taux de fécondité d’environ 3,5-3,6 enfants par femme, contre 3,12 pour celles originaires de Turquie et 2,91 pour celles originaires d’Afrique subsaharienne.

N’oublions pas par ailleurs que de nombreuses femmes non comptées comme immigrées ont des origines immigrées, c’est-à-dire qu’elles ont au moins un de leur parents nés en tant qu’étranger hors de France (ce qui est une définition restrictive de la notion de personnes avec des origines immigrées). Même si en France et en Allemagne le taux de fécondité des femmes entrant dans cette catégorie tend à se rapprocher de celles qui n’ont pas d’origines immigrées (au sens de la définition donnée ci-avant), ces femmes impactent malgré tout positivement les taux de fécondité de ces pays. En Allemagne, un quart environ de la population est une population immigrée ou d’origine immigrée (toujours au sens de la définition restrictive donnée précédemment). En France, de telles statistiques n’existent pas, mais il y a des indicateurs qui permettent de se faire une idée. Ainsi, le pourcentage de nouveaux-nés avec des prénoms arabo-musulmans a atteint 18% en 2016 et 21,6% en 2018. Un autre indicateur utilisé par ceux qui dénoncent un phénomène de « remplacement » de la population par le biais de l’immigration de masse et des taux de fécondité réduits, ce sont les tests conduits dans les maternités pour détecter la drépanocytose chez les nouveaux-nés. Ces tests sont conduits quand un bébé a ses deux parents originaires d’une région du monde où la population est susceptible d’être affectée par cette maladie génétique, c’est-à-dire d’Afrique et du Moyen-Orient, mais aussi des Caraïbes, y compris des départements français d’outre-mer, ce qui rend la mesure du nombre de personnes d’origine immigrée quelque peu inexacte. Par ailleurs, cela ne nous dit pas si les parents du bébé sont eux-mêmes nés en France ou à l’étranger : ce n’est qu’une indication de leur ethnie extra-européenne. Près de 40% des nouveaux-nés ont été testé pour la drépanocytose dans les hôpitaux de la France métropolitaine en 2016, contre 20% en 2001 et 31,5% in 2010.

Quoi qu’il en soit, la France reste un des pays de l’UE avec le taux de fécondité le plus élevé alors que l’impact du taux de fécondité des femmes d’origine immigrée nées en France est supposé être minime. On peut donc se demander pourquoi les politiques familiales généreuses semblent avoir un bien meilleur effet en France, où le taux de fécondité des femmes nées dans le pays est encore de 1,77 enfants, qu’en Allemagne où le taux de fécondité des femmes nées dans le pays est de seulement 1,46 enfants. Et pourquoi les politiques familiales très ambitieuses mises en œuvre en Hongrie ainsi que celles, plus modestes mais malgré tout historiques de par leur échelle, mises en œuvre en Pologne n’ont-elles par réussi à faire remonter les taux de fécondité au moins à des niveaux proches de ceux observés en France ?

 

Les politiques natalistes en Pologne, Hongrie, Allemagne et France

En pourcentage du PIB, les dépenses en prestations familiales (dont allocations, prestations en nature et avantages fiscaux pour les familles) étaient jusqu’à récemment à peu près au même niveau en Hongrie et en France, c’est-à-dire à près de 4% du PIB selon les chiffres de l’OCDE pour 2015. Mais avec les nouvelles mesures mises en place depuis, ce chiffre approche désormais les 5% du PIB en Hongrie, selon les dirigeants hongrois. En Allemagne, les dépenses publiques en faveur des familles est en dessous de 3,5% du PIB. En Pologne, ces dépenses ont beaucoup augmenté avec l’introduction des allocations familiales du programme 500+, passant d’environ 2% à plus de 3% du PIB. La Pologne et la Hongrie font partie des pays de l’UE qui consacrent la plus grosse part de leurs dépenses sociales en prestations familiales (elles occupent respectivement la troisième et la quatrième place, tandis que l’Allemagne arrive sixième).

En Pologne, à partir de cette année, l’allocation 500+ a été étendue au premier enfant sans condition de ressources. Quand cette allocation avait été introduite en 2016, elle était versée pour le premier enfant uniquement aux familles à bas revenu, et à toutes les familles à partir du deuxième enfant de moins de 18 ans. Ce changement est probablement lié au fait que le programme 500+, dans sa forme initiale, semble avoir eu un effet sensible sur les naissances pour le deuxième enfant et les suivants, mais un effet très limité pour le premier enfant. En outre, avec la baisse rapide du nombre de femmes en âge d’avoir des enfants, le nombre de naissances est lui aussi à nouveau en diminution depuis le record de 402.000 naissances enregistré en 2017. En 2018, il y a eu 388.000 naissances et, si la tendance observée au premier semestre 2019 se maintient, il pourrait n’y en avoir que 365.000 cette année. Le programme 500+ prévoit une allocation de 500 zlotys (environ 115€) par mois et par enfant. Cette somme est à comparer au salaire mensuel brut (avant cotisations sociales obligatoires et impôt sur le revenu) d’environ 4.800 zlotys, ce qui donne un revenu net moyen après impôt sur le revenu de 3,400 zlotys (environ 790€). Le salaire mensuel minimum brut est quant à lui de 2.250 zlotys, ce qui correspond à un revenu net de 1.630 zlotys (380€) par mois. La promesse électorale exprimée récemment par les leaders du parti Droit et Justice (PiS) d’augmenter le salaire brut minimum à 2.600 zlotys à partir du 1er janvier, puis à 3.000 zlotys en 2021 et 4.000 zlotys d’ici à la fin de l’année 2023 peut sans doute être comprise dans le contexte d’un effort global en vue d’accroître les revenus des familles polonaises afin de leur donner les moyens d’élever plus d’enfants.

Une autre mesure en faveur des familles avec enfants introduite en 2019 par le gouvernement Morawiecki, c’est l’allocation de retraite « Mama 4+ » qui doit être versée aux femmes ayant eu au moins quatre enfants et qui ont dû arrêter de travailler (et donc de cotiser) pour élever leurs enfants. Cette allocation est égale à la pension de retraite minimum qui est de 1.060 zlotys (245€) par mois en 2019.

Le PiS a aussi laissé en place les avantages fiscaux pré-existants qui permettent aux familles (sous condition de revenus pour les familles avec un seul enfant, sans condition de revenus à partir de deux enfants) de réduire leur impôt sur le revenu de 92,67 zlotys (21€) par mois pour chacun des deux premiers enfants, de 166,67 zlotys (39€) par mois pour le troisième enfant, et de 225 zlotys (52€) pour le quatrième enfant et les suivants.

La plupart des autres prestations versées aux familles polonaises avec des enfants sont des versements uniques sous condition de ressources qui existaient déjà avant 2015.

En février dernier, dans son discours sur l’état de la nation, le premier ministre hongrois annonçait de nouvelles mesures pour les familles avec enfants : accès à des prêts sans intérêts, extension des crédits préférentiels dans le cadre d’un programme existant d’achat de maison destiné aux familles (CSOK – voir ici pour les détails de ce programme et ses effets sur la natalité), l’extension des remboursements par le gouvernement des hypothèques pour les familles élevant deux enfants ou plus, nouvelles exonérations à vie de l’impôt sur le revenu pour les femmes ayant eu au moins quatre enfants, nouveau programme d’aides pour l’achat d’une voiture à destination des familles nombreuses, 21.000 nouvelles places de crèche dans tout le pays et rémunération par l’État des grands-parents qui s’occupent de leurs petits-enfants. Ces nouveaux avantages viennent s’ajouter à ceux qui existaient déjà, tels les généreux allègements fiscaux introduits en 2011-12 pour les familles avec enfants, sous forme de montants à déduire de l’assiette imposable. En 2018, le montant déductible se montait, par mois et par enfant, à 66.670 forints (200€) pour une famille avec un enfant à charge, 133 300 forint (400€) avec deux enfants à charge et 220 000 forints (660€) pour trois enfants à charge ou plus. Cette réduction de l’assiette imposable correspond, respectivement, à un allégement fiscal  d’environ 31€, 63€ ou 104€ par mois et par enfant en fonction du nombre d’enfants. Chaque nouvel enfant ouvre le droit à cet allègement à compter du 91e jour de la grossesse. Si le montant déductible dépasse l’assiette imposable d’un contribuable, il est possible de déduire 15% du montant non utilisé des cotisations de santé et de retraite. L’État hongrois verse aussi aux parents des allocations familiales pour chaque enfant de sa naissance à la fin de sa scolarisation (mais au plus tard jusqu’à l’année scolaire de ses 20 ans). Ces allocations sont de 12.200 forints (37€) par mois et par enfant s’il y a un seul enfant, de 13.300 forints par enfant s’il y en a deux et de 16.000 forints (48€) par enfant s’il y en a trois ou plus. Tous ces montants sont à rapporter au salaire mensuel brut moyen qui se monte à environ 365.000 forints, soit un salaire mensuel net de 242.300 forints (730€). Les gouvernements successifs de Viktor Orbán ont encore consenti aux familles avec enfants des prix réduits pour le gaz et l’électricité ainsi qu’un certain nombre d’autres avantages.

En Allemagne, les allocations familiales se montent à 204€ par mois pour chacun des deux premiers enfants, à 210€ par mois pour le troisième enfant et à 235€ par mois pour chaque enfant supplémentaire de moins de 18 ans (ou 21 ans pour les enfants cherchant un travail et 25 ans pour les étudiants). Les parents gagnant ensemble moins de 900€ bruts par mois (ou 600€ pour les parents isolés) perçoivent une allocation mensuelle supplémentaire de 170€ par enfant. Les parents sans emploi touchent aussi une allocation de leur Land (État), et d’autres prestations sont versées pour une durée limitée. Il existe encore une exonération fiscale qui était en 2017 de 7.356€ par enfant mais qui ne peut pas être cumulée avec les allocations familiales. C’est l’administration fiscale qui se charge de calculer la solution la plus avantageuse pour chaque ménage. Ces chiffres sont à rapporter à un salaire mensuel brut moyen de 3.770€ en 2017.

En France, les allocations familiales sont versées aux familles avec au moins deux enfants. Depuis la réforme de 2015, ces allocations dépendent du revenu des familles. Elles peuvent donc être de 34€ ou 132€ par mois pour deux enfants, 75€, 150€ ou 300€ pour trois enfants, et 43€ ou 169€ pour chaque enfant supplémentaire, avec un montant additionnel de 16€ ou 66€ pour les enfants de plus de 14 ans. Des allocations supplémentaires sont versées pour une durée de trois ans maximum aux parents dont les revenus n’excèdent pas un certain niveau. Il y a aussi un système de quotient familial qui permet aux contribuables de diviser leur revenu en parts tenant compte de leurs enfants afin de déterminer leur taux d’imposition. Le premier enfant et le deuxième comptent chacun pour une demi-part, ce qui veut dire qu’une famille biparentale avec deux enfants divisera son revenu par trois pour définir le taux applicable de l’impôt progressif. À partir du troisième enfant, chaque enfant compte pour une part complète. Depuis 2014, l’allégement fiscal résultant de ce système de quotient familial a été plafonné. Le salaire mensuel net moyen en France est d’environ 2.250€ (après cotisations sociales mais avant impôt sur le revenu).

 

Statistiques des mariages et taux de fécondité

La condition de ressources introduite en 2014-15 dans le système français d’allocations familiales est souvent citée comme étant une cause majeure de la baisse actuelle des taux de fécondité : de 2,03 enfants par femme en 2010 à 1,87 en 2018. Un autre facteur, plus profond, pourrait toutefois être à l’œuvre derrière cette tendance défavorable. Avec 226.671 mariages (plus 7.244 « mariages gay s»), 2017 était la deuxième (après 2016) année la plus mauvaise depuis la fin de la Deuxième guerre mondiale, et cela correspond à une chute du nombre de mariages de plus de 17% sur dix ans. Nombre de gens préfèrent désormais les unions civiles (les « PACS », avec 186.614 nouveaux PACS en 2017) ou informelles, et environ 60% des enfants naissent désormais de couples non mariés (ce qui est le taux le plus élevé de l’UE). Les femmes se marient aussi plus tard, l’âge des jeunes mariées ayant été de 35,8 ans en 2017 (38,3 ans pour les jeunes mariés) contre une moyenne d’âge de 30,3 ans en 1997 (32,9 ans pour les hommes). Or, comme le montrent les études, telle celle-ci publiée en 2013 par l’Institut national d’études démographiques (INED), les couples non mariés ont une moins forte probabilité d’avoir des enfants. Sur la base des données pour 2011, l’INED a fait ressortir les proportions suivantes de personnes ayant au moins un enfant parmi celles vivant en couple :

En Allemagne, où le taux global de fécondité reste inférieur à celui observé en France mais est en hausse ces dernières années, le nombre de mariages augmente et est passé de 373.655 en 2013 à 416.615 en 2018. En 2018, l’âge moyen pour se marier y était de 31,5 ans pour les femmes et de 34 ans pour les hommes. En Pologne, le nombre de mariages s’est aussi accru, passant d’un minimum historique de 180.400 en 2013 à environ 192.600 en 2017, un chiffre resté stable en 2018. En moyenne, en 2018, les femmes qui se sont mariées en Pologne avaient 28 ans contre 30 ans pour les hommes. Dans le cas des deux sexes, les jeunes mariés avaient en moyenne quatre ans de plus qu’en 2000. Mais c’est en Hongrie, où les gouvernements successifs du Fidesz mettent l’accent sur la natalité depuis bientôt une décennie, que le boom des mariages est le plus sensible dans toutes les classes d’âge. Alors que le nombre de mariages avait chuté de 23% entre 2002 et 2010 sous les gouvernements de la gauche et des libéraux, ils ont ensuite connu un bond de 42%, passant de 35.520 en 2010 à 50.572 en 2017.

 

Dépeuplement en Europe centrale contre remplacement de population en Europe occidentale

Il est trop tôt pour dire si le boom des mariages enregistré en Hongrie et la légère remontée en Pologne entraîneront une hausse proportionnelle du nombre de naissances. Néanmoins, l’expérience de la France et de son système de prestations sociales et familiales traditionnellement très généreux montre que, si le soutien financier apporté aux familles par l’État peut atténuer ou retarder pendant un temps les effets des évolutions culturelles qui poussent les Européens à faire moins d’enfants, ces politiques ne peuvent pas à elles-seules inverser les tendances négatives sous-jacentes. Sans recourir à l’immigration de masse comme le fait l’Europe occidentale, l’Europe centrale verra sa population se réduire de manière significative, d’environ un tiers d’ici à la fin du siècle, si les tendances actuelles ne sont pas inversées rapidement. La Pologne et la Hongrie connaissent déjà des taux de croissance négatifs de leur population. Alors que le déclin démographique pourrait atteindre 31% pour l’ensemble du Groupe de Visegrád, avec une population qui passerait de 63,8 millions d’habitants aujourd’hui à 44 millions en 2100, ce déclin pourrait être de 40% en Pologne où la population, qui compte 38 millions d’âmes aujourd’hui, n’en compterait plus que 23 millions en 2100. C’est pourquoi le soutien aux familles ainsi que la promotion du mariage et du modèle familial traditionnel, tout en facilitant la prise en charge des enfants quand les deux parents travaillent, sont devenus prioritaires en Hongrie et en Pologne comme ils devraient l’être pour les autres pays d’Europe centrale. Les prestations familiales seules ne pourront pas changer la situation. László Kövér, le président de l’Assemblée nationale hongroise, soulignait en août dernier la nécessité de changer les mentalités pour assurer le succès des politiques natalistes. Le premier ministre Viktor Orbán a même dit au Sommet démographique de Budapest au début du mois de septembre que « la première condition préalable pour la réussite de la politique démographique hongroise, c’est que le christianisme retrouve sa force en Europe ».

Pendant ce même sommet, le premier ministre tchèque Andrej Babiš a parlé du déclin démographique comme constituant une menace aussi grave pour l’Europe que le changement climatique. Pour l’ancien premier ministre australien Tony Abbott qui s’est lui aussi exprimé à Budapest, et qui citait son successeur Malcolm Turnbull, « la plus grave menace pesant sur la société occidentale (…) n’est ni le réchauffement mondial ni le terrorisme international, mais le déclin prolongé, sans précédent, du taux de natalité (…) [à cause duquel] de grandes cultures comme l’Italie, l’Espagne, la Grèce et le Japon pourraient bien être fonctionnellement en voie de disparition d’ici un siècle ». Par ailleurs, a-t-il aussi fait remarqué, « avoir moins d’enfants dans les pays occidentaux ne va pas vraiment améliorer le climat étant donné les enfants nés ailleurs. En revanche, cela va certainement rendre les pays occidentaux plus petits, et probablement aussi plus faibles. »

 

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