Dieser Artikel ist am 13. März 2021 in der Magyar Nemzet erschienen.
Dieser von der Linken mystifizierte Begriff ist ein Instrument der politischen Willkür.
Als Ungarn Ende letzten Jahres unter das Sperrfeuer der europäischen Linken geriet, ist es uns gelungen, den Angriff abzuwehren und die Interessen Ungarns im Haushalt der Europäischen Union zu verteidigen. Wir können jedoch angesichts dessen nicht schweigen, was gegen das Gesetz verstößt. Da wir nicht zulassen können, dass ein Text der EU, der die Rechtssicherheit ernsthaft untergräbt, in Kraft bleibe, haben wir gemeinsam mit Polen – wie wir es letztes Jahr zu tun versprochen haben – die Konditionalitätsregelung vor dem Gerichtshof der Europäischen Union angefochten.
Vor ein paar Tagen habe ich an einer Online-Konferenz des Deutschen Wirtschaftsclubs (DWC) teilgenommen: Vor einem online eingeschalteten Publikum aus deutschen Wirtschaftsakteuren und Juristen wurde über den berühmten Rechtsstaatsmechanismus diskutiert. Zu Beginn meiner Tätigkeit als Rechtsanwältin habe ich versucht, aus eigener Erfahrung zu erklären, was Rechtssicherheit – der Grundsatz der Normenklarheit – in der anwaltlichen Praxis bedeutet. Wenn z.B. bei einem Rechtsstreit, bei dem es um große Geldsummen geht, die Interessen eines Mandanten rechtskonform vertreten werden müssen, ist es von entscheidender Bedeutung, dass alle Parteien das anwendbare Recht in gleicher Weise definieren. Wenn ein Jurist den EU-Text über die Konditionalitätsregelung anwenden müsste, wäre er oder sie ratlos. So sehr, dass er sich wahrscheinlich weigern würde, den fraglichen Fall zu vertreten. Wer würde es wagen, den Fall zu übernehmen, wenn das entsprechende Gesetz sagt: „Wer den Rechtsstaat nicht respektiert, muss bestraft werden“? Es ist in etwa, als ob das Strafgesetzbuch im Wesentlichen ein einziger Satz wäre, der vorschreibt, dass „wir gute Menschen sein müssen“. Aber wer sagt uns und anderen mit Gewissheit, ob wir gute Menschen sind oder nicht? Der Nachbar? Der Cousin? Oder unser Feind? Und allgemeiner betrachtet: Können wir überhaupt eine allgemeine, an allen Orten und zu allen Zeiten gültige Definition von „guten Menschen“ geben?
Das ist das Problem dieser Konditionalitätsregelung, der den Grundsatz der Rechtssicherheit nicht nur insgesamt, sondern auch in seinen konkretesten Elementen verletzt: Er verstößt gegen den Grundsatz, dass die Anwendung einer Rechtsnorm vorhersehbar, eindeutig und abschätzbar sein muss. Ansonsten wird nur der Willkür Tür und Tor geöffnet.
Aus den obigen Überlegungen geht bereits hervor, dass der Begriff der Rechtsstaatlichkeit vieles bedeuten – oder auch nicht bedeuten – kann. Denn was ist schon Rechtsstaatlichkeit? Wie Professor Csaba Varga geschrieben hat, war die Rechtsstaatlichkeit in der Rechtswissenschaft nie ein operativer Begriff, insofern sie keine Beschreibung einer existierenden Entität ist, sondern der Ausdruck eines schwer fassbaren Wunsches, der, ausgehend von den Merkmalen einer gegebenen Rechtsordnung, deren Wesen zu erfassen sucht. Dass seine Bedeutung von den Merkmalen einer bestimmten Rechtsordnung abhängt, lässt sich leicht an der Entstehungsgeschichte des Begriffs zeigen. In der Entwicklung des englischen Rechts zum Beispiel bestand das Wesen der Rechtsstaatlichkeit als zu erreichendes Ziel darin, dass das Recht durch das System der richterlichen Präzedenzfälle verwirklicht wurde, wodurch es sich von einem mit der primären Gesetzgebungsinitiative ausgestatteten Souverän verselbständigte. Für sie besteht das Wesen des Rechtsstaats daher darin, dass jeder Konflikt vor eine richterliche Versammlung gebracht werden kann, die durch ihre Entscheidungen zur Vervollkommnung und Klärung des Rechts aufgerufen wird.
Es wäre daher absurd, von Staaten mit einem kontinentalen Rechtssystem – und damit ohne das System der Präzedenzfälle – zu verlangen, dass sie für diesen Zweck verantwortlich sind. In der deutschen Rechtstradition hingegen ist es, da allein der Gesetzgeber die Norm definiert, das Wesen des Rechtsstaats, dass auch der Souverän, also der Staat, dem Gesetz unterworfen ist, was ipso facto impliziert, dass es eine Instanz gibt, die für die Einhaltung der Verfassungsmäßigkeit verantwortlich ist. In vergleichbarer Weise weist auch das französische Recht historisch der Verfassungsmäßigkeit der Ausübung staatlicher Gewalt eine zentrale Stellung zu – ein Gebot der ausschließlichen Unterwerfung unter das Gesetz, das in angelsächsischen Rechtsordnungen geradezu ein Fremdkörper im Wirtsorganismus wäre.
Und die Vielfalt der Rechtstraditionen manifestiert sich nicht nur in der Gegenüberstellung von kontinentalem und angelsächsischem Recht; jeder Staat interpretiert die Rechtsstaatlichkeit anders, im Lichte seiner eigenen politischen, sozialen und rechtlichen Geschichte. Daher würde der Versuch, mittels einer Einheitsdoktrin alle Rechtssysteme in die Zwangsjacke dieser Rechtsnorm zu stecken – obwohl sie eng mit der Rechtskultur eines jeden Landes verbunden sein soll – leicht zur Verletzung nationaler Verfassungstraditionen führen.
Viele Rechtsexperten haben die innere Vielfalt des Konzepts der Rechtsstaatlichkeit erkannt. 2012 hielt Ronald Dworkin, emeritierter Professor am University College in London, auf einer vom Europarat unter britischem Vorsitz organisierten Konferenz zum Thema Rechtsstaatlichkeit den Eröffnungsvortrag, den er mit dieser pointierten Feststellung begann: Unter den Enthusiasten der Rechtsstaatlichkeit herrscht tiefe Uneinigkeit, wenn es darum geht, zu sagen, was genau sie ist. Als Beispiel nannte er die Debatte in Großbritannien, welcher Fall der Rechtsstaatlichkeit am besten entspricht: einer, in dem die Gerichte die Anwendbarkeit von Gesetzen aussetzen und damit ihre Kontrolle bis zur Unterwerfung des Gesetzgebers ausdehnen, oder einer, in dem sich Richter, die sich keiner demokratischen Wahl unterworfen haben, nicht auf diese Weise über das Gesetz stellen dürfen. Der legendäre konservative US-Supreme-Court-Richter Antonin Scalia hat die Macht, die damit internationalen Gerichten wie dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte übertragen wird, als geradezu skandalös bezeichnet. Seiner Ansicht nach ist der Mechanismus, der dem Ethos der Rechtsstaatlichkeit am ehesten entspricht, derjenige, bei dem der Inhalt von Normen, die für die gesamte Gesellschaft verbindlich sind, von einem von den Bürgern gewählten Gesetzgeber festgelegt wird. Es gibt aber auch Elemente, die unbestreitbar zum Konzept der Rechtsstaatlichkeit gehören, wie etwa die Rechtssicherheit. Dennoch kann auch deren genaue Anwendung und Definition von einer Rechtsordnung zur anderen variieren.
Im Lichte all dieser Überlegungen ist es auch merkwürdig, dass internationale Gremien versuchen, Rechtsordnungen, die sie nicht einmal ansatzweise kennen, für die Einhaltung von Anforderungen verantwortlich zu machen, die sie selbst willkürlich formuliert haben. Sie tun dies zum Beispiel auf der Grundlage von Länderberichten, deren Inhalt größtenteils von zivilgesellschaftlichen Organisationen geliefert wird, deren politische Ausrichtung kein Geheimnis ist. Dieses Problem wäre überwindbar, wenn wir alle akzeptieren würden, dass die Ansichten, die in diesen Berichten zum Ausdruck kommen, nur eine Seite der Medaille und keineswegs eine unantastbare Wahrheit sind. Aber einige internationale Gremien vergessen in ihren Erklärungen, die als abschließende Sätze gedacht sind, oft, die Kommentare der auf dem heißen Stuhl gesetzten Regierungen und sogar deren sachlichsten Äußerungen mit einzubeziehen. Um Professor András Zs. Varga zu zitieren,
ist es daher auch kein Zufall, dass in völkerrechtlich verbindlichen Texten nicht einmal der Versuch unternommen wird, den Begriff der Rechtsstaatlichkeit zu definieren. Die verschiedenen internationalen Gremien reden zwar ständig darüber, aber bisher haben sie es nicht geschafft, ein System von normativen Kriterien zu etablieren.
Wir erleben, dass die Rechtsstaatlichkeit als phraseologisches Element ohne spezifischen semantischen Inhalt unter anderem in der Arbeitssprache der UN, der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) oder auch der Weltbank auftaucht – was das Ideal, das diesem Begriff ursprünglich zugrunde lag, nur weiter trivialisieren kann. Die Venedig-Kommission des Europarates hat zwar versucht, einen gemeinsamen Mindestkern zu definieren, aber auch diese Definition ist – wie die anderen vorhandenen – nicht verbindlich. All dies öffnet Tür und Tor für willkürliche Interpretationen vager Begriffe, die letztlich durch die Entscheidungen internationaler Gerichte zum Recht werden und die Staaten zwingen, aus ihren Verfassungstraditionen herauszutreten und sich in fremde Interpretationsrahmen zu begeben.
In Anbetracht all dessen können wir diese Debatten um den Rechtsstaat nicht anders als ein Instrument politischer Willkür betrachten, das bewusst in einem Zustand der Vagheit gehalten wird und sowohl jede Sachdiskussion als auch jede Auseinandersetzung mit den Argumenten der Gegenseite ausschließt. Nach Angaben von András Zs. Varga, hat „der Rechtsstaat, der einst mystifiziert und in Bezug auf rational denkbare, auf konkrete Fälle anwendbare Rechtselemente dominant wurde, […] jeden Kontakt mit der Realität verloren. Er wird in jeder Situation einladend, wird zu einem Argument, das frei von Erklärungen und Rechtfertigungen ist, un zu einem transzendenten und ungreifbaren Wert“.
Der Gerichtshof der Europäischen Union hat nun die historische Chance, unsere Zweifel zu zerstreuen und unser Vertrauen wiederherzustellen, dass der Grundsatz der Rechtssicherheit als grundlegende Bedingung der Rechtsstaatlichkeit auch für die europäischen Verträge und die europäischen Institutionen gilt. Da wir wissen, dass gewissenhafte Arbeit Zeit braucht, wird die ungarische Regierung geduldig auf die klugen Entscheidungen dieses Gerichthofs warten. Bon travail – Gute Arbeit!
Judit Varga
Justizministerin
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Von der Visegrád Post aus dem Ungarischen übersetzt.
